A teoria dos bens públicos
A teoria dos bens públicos discutida em Finanças Públicas por Musgrave e Musgrave (1980)[1] esclarece a teoria dos bens públicos e apresenta a justificativa da função distributiva da política orçamentária. Serviços que envolvem concessão pública como serviços de fornecimento de energia elétrica e de saneamento se encaixam nesta discussão, pois entram em um contexto que envolve monopólio natural. Apesar de envolver problemas de complexa solução a Economia do Setor Público e a discussão do uso de bens que públicos é tão importante para a teoria das finanças públicas quanto as teorias do consumidor e da firma o são para a teoria econômica do setor privado.
O problema central consiste em estender ao setor público os princípios do uso eficiente dos recursos e considerando a escassez futura para gerações futuras incrementa ainda mais discussão. É inegável a discussão quando se considera o tempo e a perda de bem estar futura pela ausência de um recurso natural por excesso de poluição, pois a maioria dos bens públicos interfere na qualidade de vida da sociedade. Algumas pessoas acreditam que isso seja impossível e afirmam que a determinação da política orçamentária é apenas uma questão política, não passível de análise econômica. Essa visão é excessivamente pessimista.
Por exemplo a água é considerada um bem de uso comum onde existe a possibilidade de seu uso ser não excludente ou seja seu uso não pode ser restrito é impossível impedir uma pessoa de usá-lo quando no Rio, no Mar. Entretanto o seu uso pode ser Rival, pois uma vez utilizando-se o Rio ou Mar para receber poluição de uma indústria rivaliza o uso do corpo hídrico para lazer ou para pesca. Neste caso existe a necessidade de regulamentação para manter o bem acessível a população que deseja realizar seus vários usos.
Considerando ainda a questão da água e água servida (esgoto), no caso da concessão pública de serviços de saneamento. Existe no caso um monopólio natural para estes serviços, pois apenas uma empresa irá receber a concessão de exploração do serviço e terá de atender a população que não terá uma segunda opção para o serviço.
A concessão de uma Licença de Operação (LO) de Industria não deve impedir que outros fins de uso sejam dados ao corpo hídrico e sem a regulação, o setor privado não regulará bem o uso deste bem sem que a sociedade seja excluída do uso.
Observe que a regulação governamental na concessão do serviço funciona como uma garantia de que o serviço será universalizado mesmo para as populações mais isoladas e mais pobres, onde o custo marginal privado é com certeza inferior ao custo marginal social.
Embora talvez não seja possível encontrar e colocar em prática uma solução ótima, nem todas as soluções viáveis são igualmente adequadas. Da mesma forma que no setor privado, a eficiência na utilização dos recursos pelo setor público é um conceito relativo, e a análise econômica pode nos ajudar na procura das melhores respostas. O desafio consiste em elaborar um mecanismo para o fornecimento de bens públicos que seja tão eficiente quanto possível; e para isso certas questões básicas devem ser compreendidas.
Os Bens Públicos e a Falha do Sistema de Mercado
A economia de mercado, desde que algumas condições sejam satisfeitas, assegura um uso eficiente dos recursos para a produção de bens privados. Os consumidores precisam realizar lances por aquilo que desejam comprar, revelando desta forma suas preferências aos produtores.
Os produtores, na tentativa de maximizar seus lucros, produzirão ao menor custo possível aquilo que os consumidores desejam adquirir. A competição assegurará que a composição dos bens produzidos corresponda às preferências dos consumidores. É claro que essa visão caracteriza um enfoque idealizado do sistema de mercado. Na prática, surgem várias dificuldades. O mercado, por exemplo, pode não ser perfeitamente competitivo, os consumidores podem não ter um conhecimento pleno das condições vigentes no mesmo, e assim por diante. Por essas razões, o mecanismo do sistema de mercado não funciona tão adequadamente no fornecimento de bens privados quanto poderia funcionar. Mesmo assim, ele cumpre razoavelmente bem o seu papel.
Além do mais, o sistema de mercado não é capaz de resolver todos os problemas econômicos. Por um lado, ele pode não funcionar adequadamente na presença de externalidades, isto é, situações onde os benefícios do consumo não podem ser associados a um consumidor em particular, e também pelo fato de que determinadas atividades econômicas implicam em custos para as sociedades que não podem ser cobrados do produtor ou consumidor que os causou. Por outro lado, o sistema de mercado responde à demanda efetiva dos consumidores, que por sua vez é determinada pelo padrão de distribuição de renda existente. Resta, no entanto, julgar se essa é a distribuição que a sociedade deseja.
Malefícios Sociais, Externalidades Negativas e Poluição
Até aqui, nossa discussão foi realizada em termos de bens públicos e externalidades positivas. Isso, no entanto, é apenas uma face da moeda já que também temos malefícios sociais e externalidades negativas. Embora a política orçamentária não objetive provocar custos para a sociedade, a existência dos mesmos ocorre, quer na produção ou no consumo de determinados bens (públicos ou privados), e é um problema frequente e importante. Um concerto ao ar livre, realizado gratuitamente num parque público, é agradável para aqueles que o vão assistir, mas pode ser irritante para as casas vizinhas cujos moradores desejam dormir. Uma fábrica pode produzir odores ou fumaça que são desagradáveis para a vizinhança, da mesma forma que o ruído de aviões a jato pode prejudicar a qualidade de vida dos habitantes das regiões que ficam na rota das aeronaves. Esses custos são exemplos típicos de externalidades negativas, pois, embora, não sejam considerados como custos pelo produtor, são bastante reais do ponto de vista social. Uma companhia não precisa pagar por esses custos, como paga por trabalho e por matérias-primas, ou seja, eles não são internalizados e portanto a empresa os negligencia. Assim, os custos sociais – que incluem os custos internalizados (ou privados) e os custos externa lizados – excedem os custos privados. Uma vez que o sistema de mercado só leva em conta os custos privados, o preço é subestimado e portanto tende a ocorrer um excesso de oferta desses bens. Problemas similares aparecem quando externalidades são geradas pelo consumo de um bem (por exemplo, poluição provocada por automóveis), pois novamente os custos para a sociedade não são levados em conta.
[1] Musgrave R. and Masgrave P. , Fiancas Públicas, Editora Campus Editora da Universidade de São Pulo Cap 3, 1980.